上期回顧：原創丨【地方隱性債務化解系列】專題一：地方政府隱性債務發展歷史
下期預告：原創丨【地方隱性債務化解系列】專題三：地方政府性債務現狀
2018年8月，國務院發布《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）、《關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發〔2018〕46號），對隱性債務明確了定義、風險管理、化解安排等內容。雖然以上兩份文件均為保密文件，但根據后來不同省份各區縣出臺的隱性債務化解方案，其中對隱性債務的定義大多相同，因此可認為是直接援引自中央文件。根據2019年陜西省咸陽市永壽縣、福建省廈門市海滄區、寧夏銀川市興慶區等地出臺的文件可以歸納出：隱性債務指地方政府、國有企事業單位、直屬機構等，在法定政府限額以外直接舉借，或承諾以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。相對于納入預算管理的政府限額內的顯性債務來說，未納入預算管理的所有政府違規舉借或擔保的債務，都屬于政府的隱性債務。
根據相關政策文件分析，政府隱性債務具備三個典型特征，也是判斷是否是隱性債務的重要依據。一是決策主體是地方政府，即政府通過會議紀要、項目規劃等形式進行確認；二是資金用途是公益性項目建設，即非營利和具有社會效益的項目；三是償債資金來源于政府財政資金，即政府直接承諾以財政資金償還，或者政府以各種形式提供擔保等。
根據各地違規舉債通報情況統計，進一步將違規舉借或擔保債務等具體化，其表現形式可分為十四大類：政府部門直接向企事業單位（以平臺公司居多）借款并承諾償還，明顯違背新《預算法》通過“發行地方政府債券舉借債務”的規定，是最直接、最顯而易見的違規舉債方式。例如，2017年1月至7月，韓城市住房和城鄉規劃建設局、市旅游發展委員會等4個部門向韓城市城市投資（集團）有限公司和韓城市旅游投資有限責任公司借款3.57億元，用于市政基礎設施建設和古城基礎設施建設等支出，形成了3.57億元政府承諾以財政資金償還的債務。《預算法》規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”。《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）明確要求，“金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保”。因此，政府以財政性資金、國有資產等為企業、單位、個人的融資提供擔保承諾，即形成政府隱性債務。擔保形式一般包括決議、會議紀要、協議、各類函件等。例如，2017年3月24日財政部發布的《重慶市政府高度重視地方債務風險依法處理個別區縣違法違規舉債擔保問題》提到關于黔江區財政局出具承諾融資0.55億元問題（財政局提供協助協調函）；關于黔江區教委與上海愛建融資租賃有限公司簽訂融資租賃合同1.2億元問題（財政局提供擔保）；關于黔江區教委與江蘇金融租賃股份有限公司簽訂融資租賃合同1億元問題（財政局提供擔保）。重慶市政府高度重視財政部反映問題，市政府主要領導同志專門批示，要求市監察局會同黔江區政府、市財政局對黔江區違法違規舉債擔保問題限期整改，對相關責任人依法嚴肅處理。對負有領導責任的黔江區政府區長徐某進行批評教育，對負有主要領導責任的區政協主席夏某（時任黔江區政府常務副區長）給予黨內警告處分。對違法違規擔保負有直接責任的黔江區財政局局長盧某給予行政撤職處分。對違法違規舉債負有直接責任的鴻業集團董事長肖某給予行政撤職處分，對違法違規舉債負有直接責任的重慶市黔江區城市建設投資（集團）有限公司董事長張某給予行政撤職處分。另外，負有相關責任的鴻業集團資金部部長曾某已被免職并開除黨籍，司法機關已對其涉嫌犯罪行為進行追究。政府購買服務是指把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。2017年，財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），對政府購買服務作出相應規范。凡屬于文件中規定禁止情況的計入地方政府隱性債務（表3）。此外，還需要綜合考慮還款資金來源是否為財政資金、地方政府部門機構或全額撥款事業單位是否提供擔保等屬性，綜合判斷債務類型。
例如，審計署2018年第48號公告：2018年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果，二季度審計發現的主要問題中，公告了6個省的9個市縣（區）以簽訂政府購買服務協議等方式，形成地方政府隱性債務88.63億元。其中提到杭州市余杭區將禁止類建設項目作為政府購買服務：2017年7月和9月，余杭區所屬部門與相關單位簽訂農居房整治、道路修繕及建筑物拆除等內容的政府購買服務協議合同，協議金額52.78億元，協議約定購買服務資金納入財政預算。截至2018年6月底，杭州市余杭區通過政府購買服務形成政府隱性債務40.07億元。2018年，國務院下發《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）明確表示，規范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱性債務，違規的PPP項目視為隱性債務。而2019年，財政部出臺的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確了規范的PPP項目應當具備的條件，包括項目屬于公共服務領域；合作期限10年以上；通過兩評；責任風險劃分對等；建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制；項目資本金符合規定；簽約主體層級要求以及按項目應按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，并按要求披露項目信息等。不符合上述要求的項目即違規PPP項目，此類項目形成的政府中長期財政支出事項將歸入政府隱性債務范疇。BT（Build-Transfer）模式即“建設-移交”（圖1），是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式，系指政府通過與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時限內將竣工后的項目移交政府，政府根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。圖 1：BT融資模式
《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）提出：“地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務”。盡管463號文已廢止，但其中對于BT的禁止性規定還一直被強調著。例如，《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函〔2016〕47號）中，指出“對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不予受理”。《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定，自2016年1月1日起，各地（土地儲備機構）不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款；《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）的“五不準”規定：“PPP項目主體或其他社會資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。”從而，土儲及非土儲單位的土地儲備貸款均是新增隱性債務。例如，2022年7月29日財政部網站發布的《關于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務問責典型案例的通報》提到江西省樂平市古戲臺投資管理有限公司、原樂平市國有資產經營管理有限公司通過抵押儲備土地和公益性資產方式違法違規融資。2015年9月，樂平市人民政府要求原樂平市國土資源局（現樂平市自然資源和規劃局）將儲備土地注入樂平市古戲臺投資管理有限公司（以下簡稱樂平市古戲臺公司），樂平市古戲臺公司以上述地塊為抵押向中國工商銀行股份有限公司樂平支行和景德鎮農村商業銀行股份有限公司借款2億元，造成新增隱性債務。“一二級聯動”是指土地在一級開發環節，不經過招拍掛程序而直接鎖定、指定二級開發中土地使用權人的做法。一二級聯動，違反關于經營性用地必須經過招拍掛環節的規定，也違反土地出讓前“土地權利清晰、安置補償落實到位”的相關要求。違規指定的二級開發土地使用權人，可以通過繞開招拍掛程序而獲取巨額利益，而違規部門也可以借此要求投資人墊資實施土地一級開發中的征拆建業務。《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”，但其衍生變形模式仍在極少數情況下發生，如將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開發投入；采取捆綁、非正常條件限制等；操控招拍掛過程實現低價獲取土地等方式，均屬于嚴重的違規行為。采取抵押或融資租賃等方式，將不能或不宜變現的公益性資產（包括城市公園、市政道路、機關或事業單位辦公樓等）抵押或納入租賃物而進行融資的行為，例如撥改租等模式，均屬于違規的融資模式。撥改租模式，即“建設（購買）-租用-移交”，指政府租用企業投資城市基礎設施項目，具體是指政府依法租用企業作為項目業主投資建設或購買的已建成、在建或者擬建的非經營性城市基礎設施項目。近期，又有一種“有績效考核的撥改租”模式被發明出來，同樣也屬于違規舉債模式。例如，2022年7月29日財政部網站發布的《關于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務問責典型案例的通報》提到江蘇省原洪澤縣城市資產經營有限公司通過抵押公益性資產發債方式違法違規融資。2016年7月，原洪澤縣城市資產經營有限公司（現淮安市洪澤區城市資產經營有限公司）抵押包含3宗作為綠地廣場、市民文化廣場使用的地塊在內的土地使用權，發行“16洪澤債”10億元，造成新增隱性債務。政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。2015年11月，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），對政府投資基金作出明確規定。文件要求“各級財政部門應當控制政府投資基金的設立數量，不得在同一行業或領域重復設立基金”，除此之外，還對政府投資基金運作過程中不得從事的業務作出了具體說明。實際操作中，地方政府往往會由于不規范或違規設立政府投資基金，造成政府隱性債務的新增，如政府投入資金為債務性資金、政府出具回購承諾或保證社會資本方最低收益率等。例如，2017年第32號公告：2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果中提及湖南省長沙市望城區違規出具承諾函案例。2016年6月，望城經濟技術開發區管理委員會全資子公司望城經開區建設開發公司與中國農發重點建設基金有限公司簽訂10年期、年投資收益率1.2%的基金投資協議，借款1.4億元用于望城經開區電子信息化產業園配套基礎設施建設項目，望城區人民政府出具承諾函，承諾以財政資金回購中國農發重點建設基金有限公司投入的資本金，形成了固化的財政支出責任。近年來，一種“通過招商引資的方式確定片區開發建設和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創新”出來。作為一種過渡性很強的“半成品模式”，這一模式也同樣屬于違規舉債。在施工單位確定能夠獲得合理投資回報的理性假設條件下，相當于是確定了招商引資的考核結果，則變成了固定回報的違規模式。另外，通過招商引資的方式確定片區開發建設單位（或施工單位），改變了確定施工單位的招采程序，或者未履行程序，也造成了程序違規。片區開發項目，應采取政府采購工程和政府購買服務的方式來實施，在委托社會資本進行建設、開發、運營、管理的過程中，應該做到“見貨付款”和“按效付費”的等價、即時的支付原則，而并非屬于一種“補貼”。相反的，采用財政補貼方式的片區開發，屬于違規舉債的模式。具體說來，在社會資本預期能夠獲得合理投資回報的理性假設前提下，與地方政府合作協議中的財政補貼內容應當是可以獲得的，而不至于陷入俄羅斯輪盤賭，因此這種補貼必然存在剛性的成分，即使加上“財政增收”的限制，也不能改變其剛性特征，構成了兜底承諾的固定回報條款。“建養一體化”是按區域或類別成規模“打捆”公路建設養護項目及相關資源和服務，政府指定項目業主通過公開招標方式選擇社會資本，由社會資本承擔項目的資金籌集、設計施工總承包、工程交工驗收后若干年養護服務工作，項目業主依據項目建設及養護的績效評估情況，分年度向社會資本支付服務費，服務期滿后，養護工作移交地方政府。從本質上看，這與BT模式無太大差別。2019年9月23日發布的《國務院辦公廳關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》（國辦發〔2019〕45號）文件中要求：“強化養護資金使用監督管理。地方各級財政和交通運輸主管部門要加強農村公路養護資金使用監管，嚴禁農村公路建設采用施工方帶資的建設-移交（BT）模式，嚴禁地方以‘建養一體化’名義新增隱性債務”對于無收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來源于事實上的財政兜底，從而陷入違規舉債。在一些開發模式中，規定了以“合作區域財政增收額度（的一定比例）作為支付資金來源”的情形，即常說的“有增收支付，無增收不支付”，意圖借助“支付責任的不確定性”繞開“觸及違規舉債所需的確定性”。在無運營無績效、僅針對既往工程無其他對價、符合財政增收即無條件支付的情形下，等同于“附財政增收條件的BT模式”，這種支出責任實質可以視為一種“有條件負債”，也可以說是“或有負債”，屬于“或有的違規舉債”。不解決合規性問題，仍屬于違規舉債。針對建設工程項目投資等，采取定向的土地資源補償的模式，或者其他捆綁不適宜的條件。違反土地出讓招拍掛的相關規定的模式，除軌交項目以外的大多數情形，都屬于違規行為。
