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【往期回顧】

原創丨【地方國有企業內控管理專題】“兵無常勢，水無常形”一一地方國有企業如何持續加強“內部控制+風險管理”的體系構建？

集團管控體系的出發點是促進地方國企保持可持續性發展的態勢，即利用特定管理方法來整合集團內部的資源，在充分利用并合理配置資源的基礎上，發揮各種資源的最大效能，實現集團價值的最大化。但集權程度過高的管理模式很難使集團的各項業務活動及時高效的進行下去，甚至會阻礙集團的發展。

（一）行政化色彩嚴重

部分國企采用相對集權式的集團管控，使得管控包含濃厚的行政化色彩。究其原因，一是在于有些集團高管人員大多來自政府機關，工作經歷主要源于行政體制機制，造成大多數管理層的行政級別觀念較重，自然更傾向于集權型管控；二是在于國資作為出資人對集團公司在經營決策、業務發展等方面行政干預過多，政府行政命令替代集團公司內部治理機制。長期行政管理，企業在市場競爭中更多是依靠行政資源去競爭，心態與思想的差距，必然導致對市場競爭不敏感，不能將市場化業務與政策性業務進行區別對待，不利于企業管理效率的提高。

（二）企業責任主體虛化

而集權型管控模式下，往往還存在集團高管人員與子公司負責人重疊度高的問題，不僅削弱了集團公司層面職能部門的能力建設，還不利于集團的整體協同效應的發揮。具體而言，像子公司上報材料，一方面，職能部門難以或不敢發表指導意見，大多會呈給分管負責人定奪了事。另一方面，子公司人員在碰到問題時，也大多尋求分管負責人支持。長此以往，會造成集團公司的職能部門形同虛設。再者，例如高管人員由于分管子公司，其自身績效可能與子公司的經營業績掛鉤。所以，在一定程度上會把分管子公司的利益最大化作為目標，難以顧及集團的總體利益最大化。在這種模式下，雖然降低了溝通成本，但二者之間的協助和制衡作用并未得到充分的發揮。

（三）管控模式過于單一

由于各子公司涉及行業廣泛、子公司業務市場化競爭程度不同，再加上控股比例的差異，若都采用同一種管控模式勢必造成多數子公司水土不服，影響相關子公司的發展。對于持股比例不同的子公司，更不適用于單一的管控模式。其一，集團對全資型子公司放權不足，管控方法仍處于“一竿子捅到底”的發展階段，容易引發授權放權不當的風險。其二，對控股子公司獨立的法人治理機制重視度不高，集團公司應按照相關規章處理，不能對經營決策等重要事項干涉過多。其三，因部分參股公司存在保密性嚴格與配合度較低的情況，致使集團對參股子公司無法達到真正實際的管理，集權型模式在此塞而不通。

（四）監督管理力度不足

受傳統審計理念等因素影響，在集團管控模式下絕大多數地方國企雖已在內部專門設置了內部審計機構，但一般只集中在集團企業，其下屬各級子公司中則少有單獨設立內部審計機構。在人員配置上，出于節約成本等因素的考量，內審工作通常會交由內部財務工作人員、紀檢人員等兼職完成。由于這些工作人員自身專業性、綜合素養水平較為有限，加之受到經營層與企業高層管理人員的直接制約，使得其應有職能難以得到充分發揮，內審監管質量有待加強。此外，鑒于內部審計流程繁多，包括制定和實施內審計劃、編制內部審計報告等。若子公司全盤套用集團的內審模式，而不考慮實際開展運營管理業務的差異，則會導致內審監督機制如空中樓閣，內審工作缺乏實操性。

再者，歸口工作機制的空白，欠缺有效與合理的統一規劃，各部門根據各自的工作內容制定制度和流程，表現形式各異，這不但導致歸口管理部門的缺失，管理雜亂無章，而且造成全體員工缺乏統一認識，執行力不高。因此，集團管控要想做好監督管理，不能簡單地理解為只做形式、走過場，應該要采用合規手段試行，畢竟改革并非一蹴而就，先形成符合實際的可推行的經驗樣本，在集團內部由上往下逐步推行，最終實現監管全覆蓋。

（一）破除行政化管理傾向

根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件提到：使市場在資源配置中起決定性作用，形成更加成熟更加定型的市場經濟體制，為此需要大幅度減少政府對資源的直接配置，簡政放權，還權于企；以及依據山東省地方文件《德州市國企改革三年行動實施方案》第二十一至第二十四條明確指出：深入推進政企分開、政資分開，國資監管機構不干預企業依法行使自主經營權；深入開展分類授權放權，推進企業差異化分類考核等。

因此，地方國有企業應逐步脫離傳統的行政管理手段，取消或淡化高管層的行政級別，積極實施符合現代化企業發展需要的管理制度。比如提高地方國企高管市場化選聘的比例，摒棄過去薪酬、福利、晉升機會與行政級別相掛鉤的舊模式，更好地推動企業的“去行政化”改革。

（二）分層次動態授權管理

雖然集團高管兼任子公司負責人有利于爭取集團總部的資源支持，同時也利于深入了解子公司情況，加快集團公司層面的決策效率。但基于長遠發展角度，這是以犧牲長期規范化的集團管控為代價而獲取短期子公司業務發展為目的。因此，建議集團與子公司高管人員區分開，提升外派子公司高管履職管理水平，同時合理制定母子公司權限細則，確定子公司承擔責任及獨立決策范圍。比如明確哪些需上報集團，集團的相關職能部門批復、審核后，子公司方能自行裁決，使得集團能夠對子公司有效統籌，預留子公司發展空間。

另外，按照“分類實施、分步推進、分級落實”原則，把握授權空間，例如制定落實子公司董事會職權工作方案、制定子公司經理層決策事項權責清單等，確保授放權工作的規范性。以“行權評價+動態調整”為手段，強化對子公司分類分層管理、有效監督的動態授權管理機制。進一步健全集團范圍內分層次授權管理制度體系，激發子公司發展活力。

（三）多元化混合管控模式

集團公司一貫采用單一集權型的管控模式是不合時宜的，由于各子公司的業務與股權比例不同，應采用多元化的管控模式，建議集團應對全資、控股、參股子公司實施差異化管理，例如區分不同子公司的收益收取管理辦法、以及差異化的子公司經營業績考核方案等。另外，對于參股比例較低的子公司，建議采取財務管控型模式，關于與集團公司的運營關聯性較高的控股子公司，建議采取運營管控型模式，而對于全資子公司，集團維持原集權型管控模式也未嘗不可。但對于長期失血過多的子公司，應關閉或者及時退出，從某種意義上講，這也是集團公司實現長遠發展的重要策略之一。

（四）建立嚴謹的監督體系

地方國企需結合自身實際，積極采用內部審計與外部審計相結合的方式。對內，在成立集團企業董事會的基礎上，下設專門內部審計委員會，而集團管控下的所有二級企業也應專門設置相應的內部審計機構，并直接接受集團內部審計機構人員的監督管理。對外，企業立足自身審計業務需要，聘請第三方專業審計機構，配合企業內部審計人員協同完成監督工作。除此之外，加強子公司董事會、經理層履職評價，明確監督內容、周期等方面，加大違規經營責任追究力度，以此有效提高地方國企的內審質量。

最后，優化歸口管理路徑，基于業務經營管理、后勤運營支撐等功能，明確集團公司職能部門與子公司各部門的對口管控工作內容，主要包含財務、經營管理、投融資、內審監督、法務合規、考核激勵、外派人員管理等方面。比如集團對子公司的業績評價體系方面，除了國資大力推行的經濟增加值等考核指標外，集團針對較為市場化的公司也可引入平衡計分卡等方法進行業績評價。通過業績考核發現各子公司的經營管理問題，及時反饋并督促各子公司實施改進措施，引導子公司的良性可持續發展，提高管理水平。