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圖1：全級次、全鏈條、全過程、全要素“四全穿透”

（一）全級次穿透：破解“層級深，看不見”的監(jiān)管壁壘

全級次穿透以“縱向到底”為核心目標，沿著產(chǎn)權(quán)層級和治理結(jié)構(gòu)縱向覆蓋所有企業(yè)層級。從國有企業(yè)集團總部到最底層子公司、參股公司、境外實體等全部層級，穿透至最終實際控制人或受益人。全級次穿透讓監(jiān)管視線能夠直達國企經(jīng)營最末梢，徹底消除“監(jiān)管盲區(qū)”，避免“只投不管”導致的國有資產(chǎn)流失風險。

借助智能化監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對三級及以下基層單位的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理架構(gòu)、經(jīng)營數(shù)據(jù)的實時歸集與可視化展示。

例如，國家電網(wǎng)建立統(tǒng)一的信息化管理平臺，實現(xiàn)了從總部到基層供電所的全級次覆蓋，各級單位的經(jīng)營數(shù)據(jù)、項目進度等信息實時上傳至平臺，總部可隨時查閱分析，確保了信息的及時性和準確性。

（二）全鏈條穿透：解決“環(huán)節(jié)多、管不全”的流程痛點

全鏈條穿透聚焦業(yè)務(wù)流程的“橫向到邊”，對國有企業(yè)業(yè)務(wù)鏈條中的每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，包括上游供應(yīng)商、下游客戶、關(guān)聯(lián)交易、資金流動等，防止利益輸送、風險傳遞等問題。

針對不同業(yè)務(wù)類型設(shè)計差異化穿透路徑，在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域，可圍繞“采購—生產(chǎn)—庫存—銷售”全流程，嵌入關(guān)鍵控制點監(jiān)測，如采購招標合規(guī)性、生產(chǎn)質(zhì)量追溯、庫存周轉(zhuǎn)率預(yù)警等；在資本運作板塊，對“項目立項—盡職調(diào)查—投資決策—投后管理—退出清算”各環(huán)節(jié)實施穿透式記錄與審核，重點監(jiān)控交易對手資質(zhì)、估值合理性及風險緩釋措施；在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，聚焦“研發(fā)—中試—產(chǎn)業(yè)化”過程，跟蹤技術(shù)進展、投入產(chǎn)出比及市場反饋數(shù)據(jù)。

如河南農(nóng)投集團通過智能監(jiān)管系統(tǒng)、倉庫數(shù)智化平臺等，對糧食進倉、入庫、出庫等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施全程穿透式監(jiān)管，保障了糧食在業(yè)務(wù)鏈條中“粒粒歸倉”。

（三）全過程穿透：化解“周期長、追責難”的時效困境

全過程穿透強調(diào)時間維度，聚焦監(jiān)管的“動態(tài)性與連續(xù)性”，將監(jiān)管節(jié)點從事后追溯提前至事前預(yù)警和事中控制。從項目立項、決策審批、執(zhí)行實施到時候評估的完整生命周期進行動態(tài)監(jiān)管，確保每個階段合規(guī)可控。

依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，可實時采集項目全生命周期數(shù)據(jù)，建立風險預(yù)警模型。例如，在項目立項階段，通過數(shù)據(jù)校驗評估可行性；執(zhí)行過程中，實時監(jiān)測進度、成本、質(zhì)量等指標，一旦出現(xiàn)異常自動觸發(fā)預(yù)警；事后評估階段，結(jié)合全流程數(shù)據(jù)開展績效分析與責任追溯，形成“事前預(yù)警—事中管控—事后復盤”的閉環(huán)管理。

（四）全要素穿透：攻克“維度散、控不住”的數(shù)據(jù)瓶頸

全要素穿透整合多維核心要素，覆蓋影響國有企業(yè)運營的所有關(guān)鍵要素，包括資金、資源、資產(chǎn)、人員、技術(shù)、數(shù)據(jù)等，進行綜合監(jiān)管，實現(xiàn)對企業(yè)資源的有效配置和風險的精準防控。全要素穿透讓監(jiān)管從“碎片化”走向“系統(tǒng)化”，提升風險管控的精準度與前瞻性。

通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準與口徑，打通各層級各業(yè)務(wù)各類型數(shù)據(jù)之間的信息孤島，實現(xiàn)互聯(lián)互通與綜合分析。

為滿足穿透式監(jiān)管需求，內(nèi)控體系需實現(xiàn)從“表面合規(guī)”到“實質(zhì)管控”、從“分段管理”到“全程貫通”、從“人工主導”到“數(shù)智驅(qū)動”的轉(zhuǎn)型，核心通過四大維度的“穿透式”重構(gòu)，確保內(nèi)控體系與穿透式監(jiān)管深度適配。

（一）數(shù)據(jù)穿透：構(gòu)建內(nèi)控體系的“數(shù)字底座”

傳統(tǒng)內(nèi)控體系的數(shù)據(jù)管理存在“分散化、碎片化”問題，大多數(shù)國企數(shù)字化基礎(chǔ)薄弱，通常以線下EXCEL等形式向子公司定期收集數(shù)據(jù)，實際管理中，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、上報數(shù)據(jù)頻繁修正，導致監(jiān)管數(shù)據(jù)采集滯后、準確性不足。結(jié)合穿透式監(jiān)管“透明化、精準化、智能化”要求，數(shù)據(jù)穿透需實現(xiàn)三大突破：

實時動態(tài)監(jiān)測：依托國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)要求，搭建實時數(shù)據(jù)監(jiān)控模塊，重點對“三重一大”決策運行、大額資金支出、財務(wù)指標、產(chǎn)權(quán)變動、投資進度、責任追究等關(guān)鍵數(shù)據(jù)進行動態(tài)跟蹤，實現(xiàn)“異常數(shù)據(jù)即時預(yù)警、風險隱患及時處置”。

數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一：制定覆蓋全集團的數(shù)據(jù)分類、編碼、采集標準，確保各級子公司數(shù)據(jù)“同標同質(zhì)”，為穿透式分析提供可靠數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）組織穿透：織密集團管控的“責任網(wǎng)絡(luò)”

傳統(tǒng)內(nèi)控體系在組織管理上易出現(xiàn)“層級脫節(jié)、責任虛化”問題，集團總部與子公司之間權(quán)責界定模糊，導致監(jiān)管要求難以有效傳導。結(jié)合穿透式監(jiān)管“層級穿透、責任到人”的特點，組織穿透需聚焦三大重點：

權(quán)責分級穿透：建立“集團總部—二級子公司—三級及以下企業(yè)”的權(quán)責清單，明確各級主體在戰(zhàn)略決策、投資管理、資金使用等領(lǐng)域的權(quán)限邊界，形成“重大事項向上穿透報備、日常管理向下延伸問責”的權(quán)責機制。

“三重一大”決策穿透：將穿透式監(jiān)管嵌入“三重一大”全流程，清晰界定企業(yè)各治理主體的管理責任和監(jiān)督責任，實現(xiàn)“決策過程留痕、責任主體可溯”

業(yè)務(wù)執(zhí)行穿透：建立“授權(quán)單位領(lǐng)導班子—執(zhí)行公司領(lǐng)導班子—部門負責人—關(guān)鍵崗位員工”全鏈條，明確業(yè)務(wù)執(zhí)行中的崗位權(quán)限、流程與責任，確保業(yè)務(wù)執(zhí)行過程可監(jiān)督、可追溯。

（三）制度穿透：打造監(jiān)管落地的“閉環(huán)機制”

傳統(tǒng)內(nèi)控制度在多層級管理場景中，普遍存在母子公司“文件打架”的問題，總部出臺的頂層制度與子公司制定的實施細則銜接斷層，部分條款相互沖突；制度更新缺乏協(xié)同機制，總部政策調(diào)整后，子公司細則未能同步迭代，導致“上熱中溫下冷”的執(zhí)行困境，結(jié)合穿透式監(jiān)管“細化實化穿透式監(jiān)管內(nèi)控制度性安排”要求，制度穿透需實現(xiàn)三大升級：

制度制定規(guī)范化：開展全集團內(nèi)控制度“廢改立”梳理，對內(nèi)部現(xiàn)行各項規(guī)章制度設(shè)計缺陷進行評估，及時做好制度“廢改立”工作，確保穿透式監(jiān)管要求內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)控目標和管理行動。

制度體系系統(tǒng)化：構(gòu)建層級清晰、銜接緊密的系統(tǒng)化體系，明確各層級制度的定位、銜接關(guān)系與適用范圍，解決母子公司制度“脫節(jié)、沖突”問題，形成“頂層統(tǒng)籌、中層細化、基層落地”的制度閉環(huán)，確保監(jiān)管要求層層傳導、無縫銜接。

制度執(zhí)行剛性化：建立“制度—流程—崗位”的映射機制，將制度要求全面轉(zhuǎn)化為可量化、可監(jiān)督的流程節(jié)點與崗位職責，推行“制度執(zhí)行臺賬化管理”，對制度執(zhí)行情況進行定期檢查與考核，避免“制度空轉(zhuǎn)”。

（四）風險穿透：筑牢全域防控的“安全屏障”

傳統(tǒng)內(nèi)控體系的風險管控多側(cè)重“事后處置”，難以實現(xiàn)風險的源頭防控與動態(tài)預(yù)警。結(jié)合穿透式監(jiān)管“早識別、早預(yù)警、早處置”的要求，風險穿透需構(gòu)建三大體系：

風險監(jiān)控標準體系：聚焦母子公司經(jīng)營過程的重點事項（如投資、擔保、關(guān)聯(lián)交易）和重點指標（如資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金流），建立“集團總部—二級子公司—三級及以下企業(yè)”三級風險清單，提前設(shè)定風險預(yù)警閾值與判定標準，明確風險等級劃分與應(yīng)對措施。

風險動態(tài)監(jiān)控體系：運用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建風險監(jiān)控模型，對風險指標實施“實時跟蹤+定期評估”，借助數(shù)字化系統(tǒng)實現(xiàn)風險智能預(yù)警，減少對人工檢查的依賴，提升風險識別的精準性與時效性。

風險處置閉環(huán)體系：建立“風險識別—預(yù)警—處置—復盤”的閉環(huán)管理機制，明確各環(huán)節(jié)責任主體與處置時限，對風險處置結(jié)果進行跟蹤評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓并優(yōu)化風險管控策略，提升全域風險防控能力。

03響應(yīng)穿透式監(jiān)管：

（一）搭架構(gòu)：完善組織架構(gòu)與職責分工

組織架構(gòu)是穿透式監(jiān)管落地的基礎(chǔ)保障，需明確各級主體的管控定位與責任邊界，確保監(jiān)管指令有效傳導、責任層層落實。

1.厘清股權(quán)與管理架構(gòu)

厘清股權(quán)：可利用區(qū)塊鏈與大數(shù)據(jù)技術(shù)繪制集團全級次股權(quán)圖譜，清晰梳理各級子公司的股權(quán)關(guān)系、控制層級與管理歸屬關(guān)系及實際控制人信息，確保數(shù)據(jù)不可篡改與實時更新，解決“股權(quán)復雜、層級不清”問題。

明確管理架構(gòu)：明確集團對子公司、子公司對孫公司在人事任免、財務(wù)審批、投資決策、重大經(jīng)營事項等領(lǐng)域的權(quán)限范圍，制定權(quán)責清單，避免“權(quán)責交叉、越權(quán)決策”，解決復雜層級造成的責任不清問題。

2.落實責任主體到崗

制定覆蓋全崗位的詳細職責清單，將穿透式監(jiān)管的各項任務(wù)逐一分解至各級部門及具體崗位，確保“人人有責、崗崗盡責”。同時，建立“授權(quán)單位領(lǐng)導班子—執(zhí)行公司領(lǐng)導班子—部門負責人—關(guān)鍵崗位員工”四級責任追究機制，明確不同層級、不同崗位在監(jiān)管失職或瀆職情形下的責任認定標準與追究方式，確保監(jiān)管工作落到實處。

3.設(shè)立內(nèi)部工作小組

在集團層面組建獨立的穿透式監(jiān)管工作小組（如“穿透式監(jiān)管委員會”），由集團主要領(lǐng)導牽頭，整合審計、風控、紀檢、財務(wù)等部門力量，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管工作、制定監(jiān)管計劃、督查監(jiān)管落實的核心職責。

（二）建平臺：搭建一體化信息管理平臺

數(shù)智化平臺是實現(xiàn)數(shù)據(jù)穿透的核心載體，需通過系統(tǒng)整合與技術(shù)賦能，打破信息孤島，提升監(jiān)管效能，為穿透式監(jiān)管提供技術(shù)支撐。

1.搭建統(tǒng)一數(shù)據(jù)中臺

以“實時采集、集中管理、高效應(yīng)用”為目標，構(gòu)建集團統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中臺。通過API接口、RPA（機器人流程自動化）、物聯(lián)網(wǎng)等手段，對國有企業(yè)內(nèi)部分散的財務(wù)、采購、生產(chǎn)、銷售等各類信息系統(tǒng)進行深度整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與實時共享。

2.統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準與接口

制定集團統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準（如數(shù)據(jù)分類、編碼、口徑）、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控規(guī)則和接口規(guī)范，規(guī)范數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲和使用流程，保證數(shù)據(jù)的準確性、一致性和完整性；推動各業(yè)務(wù)系統(tǒng)按照統(tǒng)一標準進行改造升級，確保不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)無縫對接、互聯(lián)互通，解決“數(shù)據(jù)孤島、口徑不一”問題，為穿透式監(jiān)管提供可靠數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3.開發(fā)風險監(jiān)管應(yīng)用模塊

基于數(shù)據(jù)中臺開發(fā)風險監(jiān)管應(yīng)用模塊，對關(guān)鍵指標進行實時監(jiān)測，精準識別采購、生產(chǎn)、倉儲、銷售、財務(wù)、資金、投資等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的潛在風險點和異常行為，并設(shè)置自動預(yù)警和預(yù)警攔截機制，實現(xiàn)風險的“事中干預(yù)”甚至“事前預(yù)警”。

（三）定制度：健全穿透式監(jiān)管制度體系

制動體系是穿透式監(jiān)管的“根本遵循”，需將穿透式監(jiān)管要求嵌入企業(yè)管理制度，形成“有章可循、有規(guī)可依”的管控格局。

1.制定層級銜接的制度架構(gòu)

以“總部頂層制度—子公司專項細則—基層執(zhí)行指引”為制度框架，確保各層級制度既承接上級要求，又體現(xiàn)本級管理特點。

2.細化實化穿透式監(jiān)管內(nèi)控制度

結(jié)合穿透式監(jiān)管的要求，對內(nèi)部現(xiàn)行各項規(guī)章制度設(shè)計缺陷進行評估，做好制度“立改廢”工作。

“立”：基于“四全穿透”要求，填補制度空白，如新增對新興業(yè)務(wù)（如數(shù)字化轉(zhuǎn)型項目、跨境業(yè)務(wù)）、復雜股權(quán)結(jié)構(gòu)（如混合所有制企業(yè)、參股企業(yè)）的穿透式管理制度，明確監(jiān)管范圍、方法與流程。

“改”：修訂現(xiàn)有制度，將“實質(zhì)重于形式”“穿透式監(jiān)管”的要求嵌入財務(wù)管理、投資管理、關(guān)聯(lián)交易、擔保管理等核心制度的具體條款中，如在投資管理制度中明確“穿透評估項目實際控制人、資金流向與潛在風險”，在關(guān)聯(lián)交易制度中要求“穿透識別隱性關(guān)聯(lián)方與關(guān)聯(lián)交易實質(zhì)”。

“廢”：廢除與穿透式監(jiān)管精神相悖、不符合現(xiàn)行監(jiān)管政策或存在風險漏洞的舊制度。

3.建立制度動態(tài)優(yōu)化機制

結(jié)合國家監(jiān)管政策變化、企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展（如業(yè)務(wù)拓展、組織架構(gòu)調(diào)整）及監(jiān)管實踐反饋，每年度對穿透式監(jiān)管制度進行評估與修訂完善，確保制度與穿透式監(jiān)管要求同頻共振，適應(yīng)企業(yè)發(fā)展與監(jiān)管新形勢。

（四）蓄人才：打造復合型人才隊伍

人才是穿透式監(jiān)管落地的核心驅(qū)動力，需打造一支“懂業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、懂監(jiān)管”的復合型人才隊伍。

1.系統(tǒng)化培養(yǎng)內(nèi)部人才

制定分層分類培訓計劃，通過內(nèi)部集訓、專題講座、案例研討、跨部門輪崗等形式，提升監(jiān)管人員在財務(wù)審計、風險管理、數(shù)字化工具應(yīng)用等領(lǐng)域的專業(yè)能力；重點強化數(shù)據(jù)中臺操作、風險模型解讀、合規(guī)條款應(yīng)用等實操技能培訓。

2.精準化引進外部高端人才

靶向引進具有行業(yè)資深經(jīng)驗、熟悉先進監(jiān)管理念與數(shù)字化技術(shù)的高端人才，重點補充跨境監(jiān)管、復雜股權(quán)分析、智能風控等領(lǐng)域的專業(yè)力量，為監(jiān)管團隊注入新思維、新方法。

3.科學化建立激勵機制

設(shè)立科學合理的人才激勵機制，鼓勵員工探索監(jiān)管新模式、新工具，對在穿透式監(jiān)管工作中表現(xiàn)突出的人員給予表彰和獎勵，包括物質(zhì)獎勵、職業(yè)晉升機會等，充分調(diào)動監(jiān)管人員的積極性和創(chuàng)造性，營造良好的人才發(fā)展環(huán)境。

（五）防風險：構(gòu)建重大風險防控體系

風險防控是穿透式監(jiān)管的“最終目標”，以剛性約束與智能手段實現(xiàn)風險“源頭把控、過程監(jiān)控、結(jié)果管控”的全景式防控。

1.建立多維度風險指標體系

集團公司根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特點、發(fā)展階段及業(yè)務(wù)布局，構(gòu)建覆蓋財務(wù)、市場、運營、合規(guī)、輿情等領(lǐng)域的多維度風險指標體系，實行“風險清單+閾值管理”模式，確保風險可量化、可監(jiān)測。各二級公司、三級公司根據(jù)總部清單和閥值進一步細化，形成“金字塔”式風險監(jiān)測體系。

2.建立端對端監(jiān)測鏈條

針對股權(quán)投資、招標采購、工程建設(shè)、產(chǎn)品銷售、資金管理等核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，以“全流程穿透、關(guān)鍵節(jié)點管控”為原則，建立端到端的風險監(jiān)控機制，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程與風險防控深度融合。

3.開發(fā)智能風險預(yù)警模型

依托集團數(shù)據(jù)中臺的數(shù)據(jù)資源，聯(lián)合信息技術(shù)部門與專業(yè)機構(gòu)，引入機器學習、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，構(gòu)建多層級、多場景的智能風險預(yù)警模型，實現(xiàn)從“被動應(yīng)對”到“主動預(yù)判”的風險管控升級。將智能模型嵌入核心業(yè)務(wù)場景，實現(xiàn)精準預(yù)警，并建立“預(yù)警觸發(fā)—分級響應(yīng)—處置反饋—復盤優(yōu)化”的全流程機制。

（六）強監(jiān)督：建立全覆蓋監(jiān)督體系

監(jiān)督機制是確保穿透式監(jiān)管有效性的關(guān)鍵，通過“內(nèi)部協(xié)同+外部聯(lián)動+考核倒逼”，打造常態(tài)化、全覆蓋的監(jiān)督體系，確保監(jiān)管效能持續(xù)提升。

1.內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督

強化董事會在穿透式監(jiān)管中的核心地位，將穿透式監(jiān)管體系運行情況、重大風險處置情況納入董事會年度審議事項；打破紀檢、審計、風控等部門壁壘，聯(lián)合制定監(jiān)督計劃，實現(xiàn)監(jiān)督資源的優(yōu)化配置和監(jiān)督成果的共享共用；將監(jiān)督嵌入日常運營，建立“定期檢查+隨機抽查+專項督查”的常態(tài)化機制。

2.外部聯(lián)動監(jiān)督

加強內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察與外部監(jiān)管機構(gòu)（國資委、審計機關(guān)）的協(xié)同配合，積極落實外部監(jiān)管要求，及時整改問題；建立信息公開制度，主動接受社會公眾監(jiān)督，提升企業(yè)透明度與公信力。

3.考核倒逼

完善考核指標體系，如將各級子公司的經(jīng)營業(yè)績、風險控制、合規(guī)經(jīng)營等情況納入領(lǐng)導班子考核范圍，基層崗位側(cè)重日常操作合規(guī)與數(shù)據(jù)填報準確性。強化考核結(jié)果應(yīng)用，將穿透式監(jiān)管成效與績效考核、薪酬分配、職務(wù)晉升深度綁定，以“考核指揮棒”倒逼各級單位與員工重視監(jiān)管、落實責任。