如果說，“十五五”的發(fā)展機遇藏于規(guī)劃藍圖，那么五年規(guī)劃就是“中國式長期主義”的生動注腳，更是為奮斗者定向領(lǐng)航的行動綱領(lǐng)。

中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議于10月20日至23日在北京舉行。全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“建議”）是我們黨歷史上又一個重要綱領(lǐng)性文獻。二十屆四中全會中對“十五五”時期有哪些重要部署？對于城投轉(zhuǎn)型發(fā)展有何啟示？

城望研究院從二十屆四中全會中，解讀出城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的“5個心”：信心、決心、初心、耐心、同心，這“5個心”既是轉(zhuǎn)型破局的關(guān)鍵，更是踐行全會精神的指引。

全會公報提到以歷史主動精神克難關(guān)、戰(zhàn)風險、迎挑戰(zhàn)，從“十四五”到“十五五”，提法從“準確識變、科學應(yīng)變、主動求變”升級為“積極識變應(yīng)變求變”，這為城投公司應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境提供了根本遵循。

同時，公報以“承前啟后”定義“十五五”時期，明確“我國經(jīng)濟基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變”。這一研判為城投轉(zhuǎn)型發(fā)展注入強心劑，政策支持、資金保障等“堅實家底”，讓城投在未來五年轉(zhuǎn)型發(fā)展中更有定力、更有底氣、更有信心。在此背景下，信心成為城投攻堅克難的核心資源，要求各地城投公司堅定把握轉(zhuǎn)型蘊含的戰(zhàn)略機遇：

一是以債務(wù)置換為契機夯實發(fā)展根基。把握新一輪大規(guī)模債務(wù)置換機遇，積極主動梳理債務(wù)結(jié)構(gòu)，與政府協(xié)商優(yōu)先將高息、短期、高風險隱性債務(wù)納入置換范圍，通過低息地方政府債券置換，切實降低利息支出與到期償債壓力。同時，將債務(wù)置換釋放的資金空間，定向投入城市運營、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等核心業(yè)務(wù)，實現(xiàn)“降風險”與“強主業(yè)”的雙向賦能，真正實現(xiàn)由“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。

二是以功能定位為指引明晰發(fā)展路徑。順應(yīng)政策從“剝離政府融資功能”到“有力有序有效推進地方融資平臺出清”的導(dǎo)向變化，摒棄傳統(tǒng)融資平臺思維，以獨立市場化主體身份聚焦核心業(yè)務(wù)。并深耕城市運營領(lǐng)域，參與市政服務(wù)、公共配套等項目的同時，聚焦城市運營、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，通過“功能轉(zhuǎn)型”替代“被動存續(xù)”，在服務(wù)城市發(fā)展中增強核心功能，培育市場化競爭優(yōu)勢。

三是以統(tǒng)一大市場為載體打造發(fā)展特色。借力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)“反內(nèi)卷”的契機，依托與政府的政策銜接優(yōu)勢、與市場的資源整合優(yōu)勢，主動參與行業(yè)規(guī)則構(gòu)建。同時，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)類型（傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)/新興產(chǎn)業(yè)）和發(fā)展階段，培育差異化業(yè)務(wù)，如區(qū)域冷鏈物流、綠色能源運營等，避免同質(zhì)化競爭，推動競爭從“內(nèi)耗式內(nèi)卷”轉(zhuǎn)向“增值式共創(chuàng)”，在統(tǒng)一大市場中開辟特色化發(fā)展賽道。

結(jié)合李強總理在經(jīng)濟形勢專家和企業(yè)家座談會上，強調(diào)“營造一流產(chǎn)業(yè)生態(tài)”“發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金”“構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)圈”，既勾勒中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新圖景，也為城投轉(zhuǎn)型提供清晰指引——轉(zhuǎn)型不是“一刀切”式退出歷史舞臺，而是“系統(tǒng)性”重塑職能定位，通過核心職能優(yōu)化與新使命承接，告別粗放式發(fā)展，以專業(yè)化、高效化運作繼續(xù)擔當城市發(fā)展“主力軍”。

全會指出，“十五五”時期我國發(fā)展處于戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，相較于“十四五”，提法從“應(yīng)對挑戰(zhàn)”發(fā)展為“戰(zhàn)風險、迎挑戰(zhàn)”，從“發(fā)揚斗爭精神”發(fā)展為“敢于斗爭、善于斗爭，勇于面對風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗”，彰顯了攻堅克難的堅定意志，也為城投轉(zhuǎn)型提供了戰(zhàn)略指引。

這份決心，首先源于對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的清醒認知與主動迎戰(zhàn)。

從外部環(huán)境看，融資約束問題突出。在一攬子化債政策框架下，“嚴控隱性債務(wù)新增、化解存量債務(wù)”成為主線，名單內(nèi)主體利息償付壓力突出，名單外機構(gòu)新增融資渠道持續(xù)收窄，直觀反映出城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性與艱巨性。

從內(nèi)部治理看，深層短板亟待破解。部分城投過度追求整合重組與規(guī)模擴張，導(dǎo)致治理架構(gòu)權(quán)責不清、組織體系設(shè)計不合理、合規(guī)風控機制薄弱、人才激勵機制缺位等問題集中顯現(xiàn)，成為轉(zhuǎn)型的“內(nèi)生梗阻”。

這些挑戰(zhàn)本質(zhì)上是轉(zhuǎn)型發(fā)展方式的深刻變革帶來的考驗，唯有發(fā)揚斗爭精神才能破局。城投的決心，正是在正視這些難題的基礎(chǔ)上，以全會提出的“歷史主動精神”為引領(lǐng)，既敢于同債務(wù)風險、融資約束、路徑依賴等“硬骨頭”正面交鋒，又善于以系統(tǒng)思維破解治理短板、能力瓶頸，在斗爭中求突破、在攻堅中謀發(fā)展，用實際行動踐行“集中力量辦好自己的事”的全會要求。

細覽二十屆四中全會公報，“不忘初心”是貫穿始終的精神脈絡(luò)。全會公報將“堅持人民至上”確立為“十五五”時期發(fā)展的核心原則，圍繞民生保障、城市提質(zhì)、高質(zhì)量轉(zhuǎn)型作出系統(tǒng)性部署。這一精神內(nèi)核與城投轉(zhuǎn)型發(fā)展不忘服務(wù)人民的職能高度契合：

城投轉(zhuǎn)型發(fā)展，不忘服務(wù)人民的初心，這是對全會“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”的踐行。轉(zhuǎn)型進程中，城投以民生工程項目為抓手，緊扣全會加大保障和改善民生力度”要求，聚焦鄉(xiāng)村振興、城市更新、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等戰(zhàn)略任務(wù)，主動參與現(xiàn)代化綜合交通運輸體系、和美鄉(xiāng)村、普惠公共服務(wù)等重點領(lǐng)域建設(shè)。通過專業(yè)化運營補齊教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)短板，將“人民至上”原則轉(zhuǎn)化為群眾可感可及的民生福祉，深刻彰顯國有企業(yè)的公共服務(wù)屬性。

城投轉(zhuǎn)型發(fā)展，不忘城市建設(shè)的初心，這是落實全會“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局、推進新型城鎮(zhèn)化”的擔當。城投應(yīng)緊扣“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”要求，摒棄規(guī)模擴張的粗放建設(shè)模式，轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益優(yōu)先的內(nèi)涵發(fā)展路徑。深度參與城市更新、交通網(wǎng)絡(luò)升級、數(shù)字基建等關(guān)鍵工程，踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”理念，在項目建設(shè)中兼顧功能適配與人文關(guān)懷，為城市高質(zhì)量發(fā)展筑牢硬件支撐，助力實現(xiàn)“人民生活品質(zhì)不斷提高”的發(fā)展目標。

城投轉(zhuǎn)型發(fā)展，不忘守正創(chuàng)新的初心，這是響應(yīng)全會“以改革創(chuàng)新為根本動力”的實踐。市場化轉(zhuǎn)型中，城投始終堅守國企使命本源，堅決破除傳統(tǒng)融資平臺的路徑依賴，既嚴格落實“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”要求，通過規(guī)范管理嚴控債務(wù)風險，又依托技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新激活發(fā)展動能，在資產(chǎn)運營、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域培育核心競爭力，實現(xiàn)國企屬性與市場活力的有機統(tǒng)一，為構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系貢獻城投力量。

城投的初心，始終與全會擘畫的發(fā)展藍圖同頻共振。唯有堅守這份初心，方能在轉(zhuǎn)型攻堅中保持戰(zhàn)略定力，將政策紅利轉(zhuǎn)化為服務(wù)人民、建設(shè)城市、推動發(fā)展的實效。

全會深刻指出，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化是階梯式遞進、接續(xù)奮斗的歷史過程，每一個五年都是夯實基礎(chǔ)的關(guān)鍵坐標。這一論斷為城投轉(zhuǎn)型提供了根本遵循——作為服務(wù)城市現(xiàn)代化的重要力量，城投轉(zhuǎn)型絕非朝夕之功，需以“久久為功”的耐心篤定前行，更要當好深耕長期價值的耐心資本。

2024年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“健全多層次金融服務(wù)體系，壯大耐心資本”，與四中全會“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)”總基調(diào)一脈相承。從2025年21場國務(wù)院國資委重要會議到6場中共中央政治局會議，政策脈絡(luò)始終聚焦城投轉(zhuǎn)型的長期性命題：

從培育新質(zhì)生產(chǎn)力、深化“AI+”專項行動，到建立戰(zhàn)略使命評價制度、抵制“內(nèi)卷式”競爭，再到強化穿透式監(jiān)管與合規(guī)管理，一系列部署均指向“系統(tǒng)性重構(gòu)”而非“短期突破”，凸顯城投轉(zhuǎn)型不是“單點突破”，而是戰(zhàn)略、管理、業(yè)務(wù)的系統(tǒng)重構(gòu)。這些任務(wù)兼具連續(xù)性與艱巨性，如債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理體系重塑等，唯有摒棄“速成思維”，以耐心資本的風險耐受與價值堅守持續(xù)發(fā)力，方能見成效。

一是發(fā)展戰(zhàn)略更加主動。這就要求城投緊扣《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》的延續(xù)性目標，深度對接現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、碳達峰碳中和、科技自立自強等國家重大戰(zhàn)略，明確在關(guān)鍵領(lǐng)域的使命任務(wù)與量化目標，確?！笆逦濉遍_局之年各項工作起好步、開好頭。

二是國企改革更加深化。圍繞“鞏固優(yōu)勢領(lǐng)域、突破關(guān)鍵領(lǐng)域、培育未來領(lǐng)域”的思路，推動國有資本向戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生等重點領(lǐng)域集中，提升國有經(jīng)濟整體功能與配置效率。立足不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦及行業(yè)發(fā)展特性，以差異化路徑培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推動自身從“傳統(tǒng)增長”向“創(chuàng)新驅(qū)動增長”轉(zhuǎn)型，切實開啟增長“第二曲線”。

三是內(nèi)部管理更加合規(guī)。全面提升國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，構(gòu)建權(quán)責清晰、決策高效的治理體系，保障國有資本合規(guī)運作。以破解體制機制障礙為目標，推動經(jīng)營機制向市場化深度轉(zhuǎn)型，適配新質(zhì)生產(chǎn)力培育需求。

城投轉(zhuǎn)型的耐心，本質(zhì)是對全會“接續(xù)奮斗”精神的踐行。唯有以耐心資本之姿，在戰(zhàn)略重構(gòu)中堅守方向，在業(yè)務(wù)重構(gòu)中沉淀能力，方能將政策紅利轉(zhuǎn)化為“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”的持久動能。

《建議》將“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”置于戰(zhàn)略任務(wù)首位，明確以“固本升級、創(chuàng)新育新、擴容提質(zhì)、強基增效”推進實踐。全會深刻指出，“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化是階梯式遞進、接續(xù)奮斗的歷史過程，”城投作為服務(wù)國家戰(zhàn)略、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要力量，其轉(zhuǎn)型發(fā)展絕非單點突破的孤立實踐，必須以“上下同心、區(qū)域協(xié)同”的合力將全會部署轉(zhuǎn)化為實效：

在“固本升級”維度，城投以同心共識推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。緊扣全會“促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化”要求，一方面縱向拓展傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，圍繞城市開發(fā)建設(shè)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)拓展建筑施工、工程管理、工程咨詢、新型建材、房地產(chǎn)開發(fā)銷售、資產(chǎn)租賃、貿(mào)易等業(yè)務(wù)，圍繞城鄉(xiāng)民生服務(wù)拓展養(yǎng)老托育、康養(yǎng)、加油、加氣等業(yè)務(wù)；另一方面橫向拓展相關(guān)業(yè)務(wù)，圍繞智慧城市、智慧園區(qū)等，深耕應(yīng)用場景，以場景拓展市場化業(yè)務(wù)，加快推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

在“創(chuàng)新育新”維度，城投以同心協(xié)作培育新質(zhì)生產(chǎn)力。響應(yīng)全會“以科技創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”的要求，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)。一方面，積極培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。打造新興支柱產(chǎn)業(yè)，加快新能源、新材料、航空航天、低空經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；另一方面，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)。結(jié)合區(qū)域稟賦因地制宜部署量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等，推動建設(shè)“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”、智能工廠、未來工廠項目等標桿項目。

在“擴容提質(zhì)”維度，城投以同心聯(lián)動優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)。對照全會“推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)”的部署，城投應(yīng)以前瞻性的眼光和戰(zhàn)略性的思維，聚焦“差異化互補、協(xié)同化發(fā)展”。在基建等競爭性領(lǐng)域，牽頭聯(lián)合同業(yè)國企組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，協(xié)調(diào)產(chǎn)能布局、制定行業(yè)標準，建立“項目共享機制”，杜絕“低價搶單”“重復(fù)投資”等內(nèi)卷行為；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，聯(lián)動央企攻堅核心技術(shù)，地方國企落地應(yīng)用場景，通過上下協(xié)同避免同賽道扎堆投入。

在“強基增效”維度，城投以同心共建夯實支撐體系。落實全會“健全現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系保障機制”的要求，立足“協(xié)同補短板、合力強根基”，一方面，緊扣產(chǎn)業(yè)需求適度超前布局，協(xié)同落地數(shù)字基建、智慧物流樞紐等關(guān)鍵載體，打通要素流通堵點；另一方面統(tǒng)一建設(shè)標準、共享技術(shù)資源，避免重復(fù)投入與資源浪費，構(gòu)建“互聯(lián)互用、高效適配”的基建網(wǎng)絡(luò)，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系高效運轉(zhuǎn)筑牢硬件支撐。