政策解讀丨破解政府投資基金“同質化、小而散”難題：上海這樣出招（附解讀+思維導圖）
上海市人民政府辦公廳印發《上海市政府投資基金管理辦法（試行）》。其中提到：嚴禁以政府投資基金名義變相舉債。不得通過政府投資基金方式舉借隱性債務，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益、回購社會資本方的投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失等事宜，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債，不得通過其他“明股實債”方式變相舉債，不得強制要求國有企業、金融機構出資或墊資。
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思維導圖
《管理辦法》共計7章44條，涵蓋政府投資基金設立、運作管理、退出管理、預算管理、監督績效和風險防控全流程要求，旨在構建更加科學高效的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高質量發展（思維導圖如下）。
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政策解讀
一、《管理辦法》制定的背景和依據是什么？
政府投資基金是創新財政資金使用方式、支持產業發展和科技創新的重要政策工具。黨中央、國務院高度重視政府投資基金管理工作，今年年初，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號，以下簡稱《指導意見》），提出統籌優化基金布局、完善分級分類管理、提升專業化市場化運作水平、優化退出機制、健全風險防控體系等一系列管理要求，市委、市政府也多次對深化我市政府投資基金改革作出部署。為貫徹落實《指導意見》，更好發揮政府投資基金服務上海經濟發展的功能作用，市財政局深入調研了解情況，聽取各方意見建議，堅持目標導向和問題導向，研究起草了《管理辦法》，既是對國家最新管理要求的細化落實，也為推動我市政府投資基金從數量規模增長轉變為質量效益提升提供了政策指引。
二、《管理辦法》明確的政府投資基金管理范圍包括哪些？總體定位側重什么？
《管理辦法》將政府出資基金一般采用的通過預算直接出資、安排資金并委托國有企業出資、注資國有企業并明確相關資金專項用于對基金出資等三種方式，全部納入政府投資基金管理范圍。同時，明確未足額保障“三保”、政府債務付息等必保支出或債務風險高的地區，不得安排政府出資新設基金。
政府投資基金聚焦國家和我市重大戰略、重點領域以及市場不能充分發揮作用的薄弱環節，按投資方向分為產業投資類基金和創業投資類基金兩大類。產業投資類基金圍繞完善現代化產業體系，重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產業集群。創業投資類基金圍繞發展新質生產力，支持科技創新，重點投早、投小、投長期、投硬科技，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力。
三、近年來，部分政府投資基金存在投向同質化、布局“小而散”等問題，《管理辦法》對此提出了哪些具體舉措？
為更好發揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《管理辦法》在加強基金統籌管理和布局優化方面主要有以下舉措：
一是強化統籌布局。要求各級政府結合現代化產業體系建設需要和重點投資領域清單，加強基金布局的統籌管理，同一政府原則上不在同一行業或領域重復設立基金。鼓勵區級參與市級基金設立，積極爭取國家級基金出資，形成出資合力。
二是規范基金設立。明確設立基金應對必要性、可行性以及財政承受能力進行充分評估論證，基金設立方案應細化明確關鍵要素，科學合理設置存續期。
三是加強分級分類管理。明確設立基金實行市區兩級分級管理，報同級政府批準。區級應嚴格控制新設基金，鄉鎮政府原則上不得設立基金。明確創業投資類基金可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價周期；產業投資類基金應建立多元出資結構，適當降低政府出資比例。
四、《管理辦法》在提升政府投資基金市場化、專業化運作水平方面有哪些具體規定？
在完善基金投資和運作管理方面，一是規范基金投資架構，明確基金一般應當采用公司制、有限合伙制等組織形式，可采取母子基金或直投項目方式進行投資，嚴控基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現。
二是提升市場化運作水平。要求通過市場化方式擇優確定基金管理人和托管銀行，基金“募投管退”實行市場化運作。
三是優化基金投資方式。要求創業投資類和產業投資類基金加強資源共享和協同聯動，積極引入社會資本，對同一項目不同階段接續投資，形成匹配產業全生命周期的基金生態鏈。
四是合理確定管理費。明確管理費結合不同階段實行差異化管理，投資期以實繳出資或實際投資金額為計提基數，退出期以未退出原始投資成本為計提基數并適當降低管理費計提標準，基金存續期滿后不得收取管理費。
五、《管理辦法》在鼓勵創新、寬容失敗方面有哪些具體舉措？如何保障基金政策目標的實現？
《管理辦法》中明確國資部門牽頭制定政府投資基金盡職免責有關制度，優化免責認定標準和流程，不以單一項目或單一年度盈虧作為考核依據。同時，加強基金全過程績效管理和監督管理：明確業務主管部門合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，綜合采取調整管理費、超額收益分配等措施加強結果應用；完善定期報告機制，建立信息管理系統，加強全市政府投資基金運行情況的信息統計和綜合分析，接受審計、財政部門的監督，嚴格遵守債務管理相關要求，切實防范風險。
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