過(guò)去40多年，我國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%升至2024年的67%。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率突破60%后即進(jìn)入成熟中后期階段，城市建設(shè)發(fā)展隨之進(jìn)入從以外延擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為主、從增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段。

2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，首次強(qiáng)調(diào)了城市更新的概念，2020年至2024年間對(duì)其表述持續(xù)強(qiáng)化。2024年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，首次將“實(shí)施城市更新行動(dòng)”列為2025年重點(diǎn)工作任務(wù)。2025年5月印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）是指導(dǎo)實(shí)施城市更新行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó)城市更新工作從試點(diǎn)探索邁向全面推進(jìn)，城市更新已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

根據(jù)《意見》，城市更新任務(wù)細(xì)分為八大領(lǐng)域（表1），突破了傳統(tǒng)的碎片化思維，推進(jìn)“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”四好建設(shè)，形成從單體建筑到城市生態(tài)的立體化治理格局。

表1：城市更新八大任務(wù)

然而，當(dāng)前多地城市更新項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，資金問(wèn)題已成為突出瓶頸，導(dǎo)致部分城市更新項(xiàng)目不得不從“計(jì)劃表”變成“擱置項(xiàng)”。

項(xiàng)目資金需求規(guī)模龐大。城市更新涉及城市空間的全方位改造，需投入大量資金用于拆遷、安置及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。若涉及歷史文化街區(qū)更新，還需疊加古建筑修繕、風(fēng)貌保護(hù)、業(yè)態(tài)升級(jí)與文化場(chǎng)景營(yíng)造等成本。例如，北京南鑼鼓巷的更新項(xiàng)目，總投資超20億元，涵蓋建筑修復(fù)、景觀提升、商業(yè)規(guī)劃等多個(gè)方面。

“公益性”與“盈利性”平衡難。城市更新項(xiàng)目的收益來(lái)源主要包括土地出讓金、物業(yè)租金、商業(yè)運(yùn)營(yíng)收入等，但受限于公共屬性和市場(chǎng)環(huán)境，收益往往難以覆蓋成本，且建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，往往需要5-10年，資金持續(xù)投入?yún)s難以快速回籠，導(dǎo)致資金占用成本居高不下。

地方財(cái)政支持有限。近年來(lái)地方財(cái)政壓力加大，預(yù)算內(nèi)資金對(duì)更新項(xiàng)目的支持力度受限。2024年全國(guó)地方政府一般公共預(yù)算收入增速僅4.2%，而城市更新相關(guān)支出需求同比增長(zhǎng)15%，財(cái)政資金“僧多粥少”的矛盾突出。再疊加地方化債的硬指標(biāo)，財(cái)政資金已難以覆蓋城市更新項(xiàng)目的實(shí)際需求。

城市更新需要大量資金資源要素的投入，單靠政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！兑庖姟访鞔_提出要“健全多元化投融資方式”，建立多元化、多層級(jí)的資金投入機(jī)制，圍繞完善投入機(jī)制、提高投入效率，調(diào)動(dòng)各方力量積極參與。

（一）政策性資金支持

1.中央預(yù)算內(nèi)投資

中央預(yù)算內(nèi)投資由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)管理和安排的、用于固定資產(chǎn)投資的中央財(cái)政性建設(shè)資金，作為政府投資的一部分，不增加地方債務(wù)壓力，無(wú)需償還。2025年安排中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元，重點(diǎn)解決民生短板問(wèn)題，支持老舊小區(qū)及城中村房屋修繕、環(huán)境整治、配套設(shè)施完善等項(xiàng)目。

2.超長(zhǎng)期特別國(guó)債

超長(zhǎng)期特別國(guó)債是指期限大于10年的國(guó)債，用于支持一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問(wèn)題，不計(jì)入財(cái)政赤字，還本付息由中央承擔(dān)，不增加地方負(fù)擔(dān)。2025年超長(zhǎng)期特別國(guó)債（20-30年）新增額度8000億，重點(diǎn)傾斜城市更新，關(guān)注涉及國(guó)家戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的項(xiàng)目。

3.地方政府專項(xiàng)債券

省級(jí)政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券。2025年安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬(wàn)億元，專項(xiàng)債額度中15%明確用于城市更新，單個(gè)項(xiàng)目最高可申請(qǐng)15億元。

（二）財(cái)政資金補(bǔ)助

財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2024年4月30日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展城市更新示范工作的通知》明確，中央財(cái)政對(duì)示范城市給予定額補(bǔ)助。資金根據(jù)工作推進(jìn)情況分年撥付到位。示范城市選拔采取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審的方式選拔確定，重點(diǎn)向基礎(chǔ)工作扎實(shí)、條件俱備、積極性高的城市傾斜。

值得注意的是，具體項(xiàng)目上不得重復(fù)使用2023年增發(fā)國(guó)債資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、車購(gòu)稅資金、超長(zhǎng)期特別國(guó)債等其他渠道中央財(cái)政資金。

（三）城中村改造專項(xiàng)借款

根據(jù)住建部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局印發(fā)的《關(guān)于通過(guò)專項(xiàng)借款支持城中村改造工作方案》，城中村改造專項(xiàng)借款（表2）以城市為單位，由市人民政府承擔(dān)統(tǒng)借統(tǒng)還責(zé)任，確定合格的地方國(guó)企（原則為市屬全資國(guó)企）作為借款主體，向國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兩家政策銀行申請(qǐng)的資金。

表2：城中村改造專項(xiàng)借款要點(diǎn)

（四）資本市場(chǎng)資金

1.城市更新基金

城市更新基金，以非公開方式向特定投資者募集資金，主要服務(wù)于城市更新建設(shè)項(xiàng)目，是一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工具。城市更新基金從結(jié)構(gòu)看，主要有兩種形式：

（1）母子基金形式

當(dāng)前各地多采用此架構(gòu)，由地方政府財(cái)政部門或國(guó)資委牽頭、當(dāng)?shù)貒?guó)資（城投）公司代為出資人職責(zé)，社會(huì)資本通過(guò)城市更新基金募資的方式參與。母基金作為資金池統(tǒng)籌管理資金，為子基金提供支持；子基金針對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)立，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資與管理。

（2）單一項(xiàng)目投資

由項(xiàng)目授權(quán)實(shí)施主體，聯(lián)合建筑施工、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等意向方發(fā)起設(shè)立。通過(guò)與各參與方的深度融合與孵化，對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)收益水平滿足證券化要求的固定資產(chǎn)進(jìn)行更新與長(zhǎng)期資產(chǎn)管理以實(shí)現(xiàn)物業(yè)價(jià)值提升，最終可讓各類投資人以自持租賃或資產(chǎn)證券化等方式獲取收益。

2.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）

《意見》明確“推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs”。申報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施REITs的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)權(quán)屬清晰、資產(chǎn)完整、運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定（運(yùn)營(yíng)時(shí)間原則上不低于3年）、收益良好，資產(chǎn)規(guī)模應(yīng)滿足要求，相關(guān)參與方應(yīng)信用狀況良好。其中，對(duì)于首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目，當(dāng)期目標(biāo)不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估凈值原則上不低于10億元（租賃住房項(xiàng)目和養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目不低于8億元）。

3.資產(chǎn)證券化產(chǎn)品

（1）城市更新ABS

ABS（資產(chǎn)支持證券）以項(xiàng)目產(chǎn)生的未來(lái)現(xiàn)金流（如租金收入、物業(yè)費(fèi)、政府補(bǔ)貼等）為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過(guò)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)和信用增級(jí)，發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)化證券化產(chǎn)品，由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。如上海新天地更新項(xiàng)目，發(fā)行規(guī)模30億元ABS，底層資產(chǎn)為商場(chǎng)租金、餐飲收益、停車費(fèi)，設(shè)置優(yōu)先/次級(jí)分層（9:1），優(yōu)先級(jí)利率3.2%，次級(jí)由開發(fā)商自持，獲取超額收益。

（2）城市更新ABN

ABN（資產(chǎn)支持票據(jù)）由企業(yè)在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的，以特定資產(chǎn)組合產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持的債務(wù)融資工具，由中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)監(jiān)管。如重慶長(zhǎng)濱片區(qū)更新項(xiàng)目發(fā)行ABN，將政府應(yīng)收賬款、土地出讓遠(yuǎn)期收益作為增信措施，規(guī)模80億元，期限15年，利率3.3%。

（五）商業(yè)銀行創(chuàng)新產(chǎn)品

商業(yè)銀行推出多元化貸款產(chǎn)品，覆蓋城市更新全周期。如建設(shè)銀行“城市升級(jí)貸”最長(zhǎng)貸款期限達(dá)40年，允許以經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押替代傳統(tǒng)抵押；恒豐銀行聊城分行通過(guò)銀團(tuán)貸款模式，為聊城高新區(qū)長(zhǎng)江路片區(qū)項(xiàng)目授信61.3億元，覆蓋拆遷補(bǔ)償、安置房建設(shè)及商業(yè)開發(fā)全流程，開創(chuàng)“一貸到底”模式；工商銀行以未來(lái)10年稅收增量、租金收益為質(zhì)押，為杭州未來(lái)科技城更新項(xiàng)目貸款50億元，利率3.8%。

（六）政府與社會(huì)資本合作