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（一）遼寧省沈陽市遼中區通過國有企業舉債融資實施高標準農田改造提升項目，新增隱性債務5.2億元

2023年3月，沈陽近海高標準農田建設有限公司向中國農業發展銀行沈陽市遼中區支行貸款5.2億元，用于2023年沈陽市遼中區高標準農田改造提升項目，沈陽市遼中區政府承諾用該項目糧食產能指標交易資金償還貸款，形成新增隱性債務5.2億元。

城望觀點：以預期財政收入為還款來源開展融資，是財預50號文、中發27號文、銀監15號文等一系列文件中明確劃定為違規融資形成隱債的行為。

（二）山東省德州市陵城區通過國有企業舉債融資實施高標準農田建設項目，新增隱性債務1.45億元

德州市陵城區政府于2023年6月批復同意由德州旺農農業投資有限公司以“融資代建”的方式，實施應由財政資金保障的11.45萬畝高標準農田建設項目。截至2024年6月，德州旺農農業投資有限公司使用中國農業發展銀行德州市陵城區支行貸款資金支付高標準農田建設項目工程款1.45億元，形成新增隱性債務1.45億元。

城望觀點：“融資代建”表明由企業籌資墊資實施，明顯構成政府隱性債務。

在國家政策的持續推動下，高標準農田建設已成為一股不可忽視的力量，正在引領著農業現代化的新浪潮。同時，也引發了央企、國企、民企資本紛紛入局高標準農田建設業務。

（一）何謂高標準？

本質上，高標準農田是從“糧田”到“良田”。根據《高標準農田建設通則》（GB/T 30600-2022），高標準農田是指田塊平整、集中連片、設施完善、節水高效、農電配套、宜機作業、土壤肥沃、生態友好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、穩產高產的耕地。高標準具體有“四高”：

在農田質量高：通過系統化改造，高標準農田實現“田、土、水、路、林、電、技、管”八配套，宜機宜耕，與現代農業生產條件相適應。

產出能力高：從各地實踐看，高標準農田建成以后，產能可達“一季千斤”，“兩季噸糧”。相比建成前，一般能提高10%～20%的產能，約合產量100公斤。

抗災能力高：高標準農田建成以后，由于設施條件大幅度改善，實現旱能澆、澇能排，穩產高產，大災少減產，小災不減產，一般年景多增產。

資源利用效率高：高標準農田通過集中連片建設后，形成規模化經營，節水、節肥、節藥、節人工成效明顯，提高了資源利用效率。

（二）搶灘原因幾何？

一方面，政策驅動國企開展高標準農田建設。

高標準農田建設是黨中央、國務院做出的重大戰略部署，是國家糧食安全關鍵保障的重要舉措和抓手。高標準農田的推進與中央一號文件密切相關。2004年中央一號文件首次提出“建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產能力”。此后歷年的中央一號文件均對農田建設作出部署，特別是自2009年起，每年的中央一號文件都將“高標準農田”單獨成段，重點闡述，可見該項工作在國家農業戰略布局中的地位不斷強化。

2025年中央一號文件提出要加快高標準農田建設，2025年建成12億畝高標準農田。農業農村部數據顯示，2024年全年我國新建和改造提升高標準農田超過8000萬畝。截至2024年底，我國已累計建成高標準農田超過10億畝。

2025年3月底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》，從項目實施、資金使用、竣工驗收等方面對建設高標準農田提出了要求，并明確到2035年力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田。

另一方面，農田建設業務與國企的主營業務高度契合。中交、中建、中鐵等央企以及區域國企在基礎設施建設領域具有深厚的底蘊和豐富的經驗。高標準農田建設作為農業基礎設施的重要組成部分，與國企的主營業務高度相關。通過搶灘布局高標準農田業務，國企不僅能夠拓展新的業務領域，還能充分發揮其在基礎設施建設方面的優勢，實現業務協同和資源共享。

糧食產能指標是指通過土地整治（如高標準農田建設）提升耕地質量后，經評估認定的單位面積糧食增產能力，通常以公斤/畝為單位計量。該指標是耕地占補平衡政策中的重要交易標的，用于彌補建設項目占用耕地導致的產能損失。

從指標運行機制看，糧食產能指標具備明確的交易屬性，且該屬性與高標準農田建設的資金循環密切相關。一方面，土地整治后產生的多余產能指標可通過交易獲得收入，用于回收土地整治成本；另一方面，占用耕地的地區可通過購買指標履行“占補平衡”義務，確保耕地質量和產能不降低。如某地投資實施高標準農田建設提升耕地質量后，經有關部門和專業機構審核認定新增糧食產能指標數量，對于完成本地糧食產能指標后的多余指標，可通過特定平臺出讓指標獲得收入。

需重點關注的是，根據財政管理制度規定，糧食產能指標交易資金屬于財政預算資金或政府性基金收入范疇，其使用范圍、撥付路徑均有嚴格的制度規范，嚴禁挪作他用。若在高標準農田建設項目融資環節，違規將該類交易資金設定為還款來源，實質是突破財政資金使用的剛性約束，變相形成政府兜底償還責任。此類行為既違背了財政資金“專款專用” 的基本原則，也不符合政府債務管理的相關規定，極易引發隱性債務風險。

高標準農田建設時間緊、任務重，且項目投資規模大、建設周期長、回報周期緩慢，地方政府難以足額調配資金，由此讓隱性債務有了可乘之機。通報的兩起隱債案例問題直指高標準農田項目融資、還款來源不規范。事實上，政策層面對高標準農田建設項目支持力度大，選取科學合規的融資模式（表1），可避免掉入隱債的“陷阱”。

高標準農田項目的資金來源以財政資金為核心，社會資本和金融工具為重要補充，各類資金需在“合法合規、專款專用”的前提下統籌使用。

表1：高標準農田建設項目資金渠道

值得注意的是，“資金跟著項目走”是爭取財政性、政策性等資金的重要前提。根據農業農村部印發的《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》，納入高標準農田建設項目儲備庫的項目應滿足但不限于以下要求：

（1）符合農田建設規劃；

（2）項目選址、區域范圍、建設規模、建設內容和資金需求科學合理；

（3）項目區土地權屬清晰，當地群眾積極支持改善項目區農業生產條件；

（4）地塊相對集中連片，建設后能有效改善生產條件，提高糧食產能；

（5）具備立項后及時組織實施的條件。

推進高標準農田建設，是農業從“數量擴張”轉向“質量提升”的基礎工程。它既是應對當下風險的“應急之策”，更是保障國家農業戰略安全的“長遠之舉”。唯有錨定其戰略地位，做好風險規避、設計科學投融資模式，才能在推動農業發展、守牢糧食安全底線的同時，不新增地方政府債務風險，實現經濟與社會效益雙贏。