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近期，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱“十五五”規劃建議）全文對外公開。在部署財政工作時，“十五五”規劃建議提出，加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制。

“一談到政府債務，大家立即聯想到風險。但其實在政府債務風險可控前提下，政府適當舉借債務籌集資金，可以加快推進中國式現代化建設，是支持高質量發展的一個重要政策工具。而‘十五五’規劃建議提出不少重大戰略任務，離不開政府債務資金支持。”長期關注政府債務的中央財經大學教授溫來成告訴第一財經。

其實，早在2023年10月召開的中央金融工作會議上，中央提出了建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。此次“十五五”規劃建議則在此基礎上，要求“加快”這一機制構建。與高質量發展相適應的政府債務管理機制內涵豐富，其中首要的是合理確定政府債務規模和結構。

“十五五”規劃建議更加突出了風險和不確定性，部署財政工作時首先強調發揮積極財政政策作用。積極財政政策一大特征就是適度增加舉債來穩投資擴內需，推動經濟平穩運行。

未來五年，中國政府債務規模和結構將出現哪些變化？

政府債務專家、中誠信國際研究院院長袁海霞告訴第一財經，未來我國政府債務規模或呈現 “法定債務延續擴容、隱性債務持續壓降、全口徑債務管理強化”的趨勢。

她表示，從法定債務來看，積極財政政策仍是穩經濟的重要支撐，疊加債務置換深入推進，法定債務規模將延續擴容態勢、穩步上升。從隱性債務來看，伴隨大規模債務置換持續推進，隱性債務規模將逐步清零，同時，在“控增化存”及城投轉型的背景下，城投有息債務增速或整體收斂，廣義債務風險出現一定緩釋。此外，全口徑債務管理進一步強化，涵蓋法定債務、隱性債務、城投企業經營性金融債務、產業類國企債務等，全口徑債務統計監測體系不斷完善，管理流程更加規范有序。

財政部數據顯示，截至2023年底，中國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元、地方政府法定債務40.7萬億元、隱性債務14.3萬億元，政府負債率為67.5%。截至2024年末，中國政府全口徑債務總額增至92.6萬億元，其中國債增至34.6萬億元、地方政府法定債務增至47.5萬億元、地方政府隱性債務降至10.5萬億元，政府負債率為68.7%。中國政府負債率處于合理區間，風險安全可控。

隨著經濟總量穩步增長，政府債務規模也將持續擴大，那么在加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制之下，政府債務規模多大才合理？

袁海霞表示，合理的政府債務規模并非固定數值，對其評估應跳出規模的“絕對值”思維。合理的政府債務規模需要與經濟潛在增速、政府財力、利率水平、資產存量和貨幣政策相匹配。比如，保持合理經濟增速的同時保持經濟增速大于利率，有助于促使負債率向更低水平收斂，提升債務可持續性。

溫來成表示，目前國際上衡量政府債務規模是否合理，常用的判斷指標包括政府負債率（債務余額/國內生產總值）、政府債務率（債務余額/財政收入）等。目前G20國家平均政府負債率118.2%，而中國（68.7%）明顯低于這平均一數值。目前美國、日本等一些國家面臨較大政府債務壓力，中國也需要吸取教訓并結合國情構建一套債務風險指標。

此前財政部公開表示，從國際比較看，我國政府負債率顯著低于主要經濟體和新興市場國家，還有較大舉債空間，尤其是中央財政有較大的舉債空間和赤字空間。

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債務結構持續優化

從國際上來看，主要國家的政府債務以中央政府債務為主，而中國則以地方債務為主。根據前述財政部數據，截至2024年底，地方政府債務（含隱性債務）占政府債務總額比重約63%，中央政府債務占比約37%。

財政部部長藍佛安在解讀“十五五”規劃建議時提出，優化債務結構，加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制。

顯然，未來五年繼續優化政府債務結構，是政府債務管理長效機制構建一大重要突破點。

袁海霞表示，未來首先要優化央地債務結構，考慮到當前中央政府債務規模、占比、負債率均顯著低于地方政府，且遠低于美日等主要經濟體，在宏觀效益下滑、投資回報不足、微觀主體擴表意愿不夠強烈等背景下，中央加杠桿尤其可以提振社會信心、擴大有效需求、降低政府債務總體成本，未來新增杠桿可更多向中央傾斜。

事實上近年已有這一趨勢。2024年全國兩會期間，中國宣布從當年開始擬連續幾年發行超長期特別國債。此后2024年和2025年中國分別發行了1萬億元和1.3萬億元超長期特別國債支持“兩重”“兩新”（即國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設；大規模設備更新和消費品以舊換新）。此外，近年新增財政赤字也基本由普通國債承擔，而非地方政府一般債券。

受此影響，2024年中央政府債務占政府債務總額比重較2023年提升了近兩個百分點。

袁海霞認為，未來還要進一步優化中央債務結構，明確不同國債性質、用途，將普通國債作為中央政府彌補財政赤字、保障常規公共支出的核心工具，將特別國債作為服務國家重大戰略、應對突發公共危機的“特殊工具”。結構上，普通國債為主、特別國債為輔，適度提高普通國債規模，避免特別國債過度擴張、淪為常規赤字融資工具。

“未來還要進一步優化地方債務結構，當前政府性基金預算收入持續走弱，疊加地方‘三保’（即保基本民生、保工資、保運轉）等壓力較大，可適度提高一般債發行規模及比重；同時需平衡好新增債與再融資債發行、避免地方債償還過于依賴再融資債滾動，合理優化期限結構、避免未來到期過于集中。”袁海霞說。

“十五五”規劃建議提出，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重。增加地方自主財力。

粵開證券首席經濟學家羅志恒認為，構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制，關鍵是建立地方政府預算硬約束，從根本上遏制地方政府債務風險，除了上述的“下移財力、上移事權”為核心的財稅制度改革外，還需要建立全口徑地方政府債務監測體系和債務風險動態預警體系，加強地方政府債務長期可持續性的評估；增強債務信息透明度，健全外部監督機制。完善中央對地方政府的考核機制。加快推動經濟發展模式從債務和投資驅動轉向科技和消費驅動等。

袁海霞建議，構建高質量發展政府債務管理長效機制，需要建立完善地方政府資產負債表，這是盤活存量、做大增量的基礎，也是合理評估政府債務空間的核心。要持續推進財稅體制改革，減輕地方政府財政支出壓力，擴大中央政府債務占比。重視完善債務形成機制、債務治理機制、協調監管機制。